W rozwoju regulacji prawnych z zakresu ochrony środowiska możemy wyróżnić dwa etapy. Za pierwszy, najwcześniejszy, należy uznać ten, w którego ramach istniały różne regulacje prawne dotyczące środowiska. Przykładem mogą być liczne uprawnienia przydzielone administracji publicznej dla zapewnienia racjonalnego korzystania z wody, energii, powietrza, ziemi i obiektów przyrodniczych. Wiele instytucji prawa cywilnego dotyczących własności lub odpowiedzialności za szkody miało zastosowanie do prawnych form ochrony przyrody lub odpowiedzialności za szkody ekologiczne. W prawie karnym ochronie środowiska służyły przepisy ustanawiające odpowiedzialność karną za narażenie na publiczne niebezpieczeństwo lub przepisy ustanawiające odpowiedzialność służbową.
Drugi etap rozwoju prawa ochrony środowiska wiąże się z powstawaniem nowych instytucji prawnych, np. obszaru ochronnego, przestępstw przeciwko środowisku, odpowiedzialności za szkody w środowisku, ocen oddziaływania na środowisko, informacji o środowisku wskazujących na to, że mają one cechy im tylko właściwe. Poza tym instytucje te zazębiają się wzajemnie i łączą w większą całość, która została wyodrębniona dla celów dydaktycznych lub badawczych jako prawo ochrony środowiska.
Cechą szczególną tego drugiego etapu rozwoju prawa ochrony środowiska jest jego umiędzynarodowienie celem przeciwdziałania globalnym problemom środowiska. Polska podpisała i ratyfikowała ponad 100 umów i konwencji międzynarodowych, w których przedmiotem regulacji jest ochrona środowiska jako całości bądź jego wybranych elementów. Aby wypełnić zawarte tam zobowiązania, konieczne jest ich implementowanie do polskiego ustawodawstwa i wprowadzenie w ślad za tym środków ochrony wewnątrzpaństwowej. Nie ulega już obecnie wątpliwości, że prawo ochrony środowiska pozostaje pod coraz większym wpływem międzynarodowego prawa środowiska oraz europejskiego prawa środowiska. Przykładem tego jest walka z globalnymi problemami środowiska na poziomie krajowym przy użyciu znanych w świecie instrumentów prawnych, takich jak: pozwolenie zintegrowane, ocena oddziaływania na środowisko, raport środowiskowy, informacja o środowisku, plany i programy działania w zakresie ochrony środowiska.
Wielu przedstawicieli doktryny uważa prawo ochrony środowiska za odrębną gałąź prawa. Najważniejszą przesłanką uznania prawa ochrony środowiska za odrębną gałąź prawa jest to, że jest ono ściśle określone pod względem przedmiotowym oraz ujęte w jednym, wiodącym akcie prawnym – ustawie regulującej ochronę środowiska (często potocznie określanej kodeksem), i wynika z przepisów konstytucji. Wcześniej była to ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz przepisy Konstytucji PRL z 1952 r. (znowelizowanej w 1976 r.). Obecnie jest to ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, ze zm.) – dalej: p.o.ś. – i przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – dalej: Konstytucja RP. W rzeczywistości obowiązek ochrony środowiska czy prawo do zdrowego i ekologicznie zrównoważonego środowiska zyskuje coraz większe uznanie, ponieważ obecnie ponad 100 konstytucji na świecie zawiera przepisy w tym przedmiocie. Praktycznie żadna konstytucja ustanowiona lub poprawiona po 1970 r. nie pomija zagadnień ochrony środowiska. Kryterium przedmiotowe prawa ochrony środowiska ma w odróżnieniu od innych dyscyplin prawniczych głęboką podbudowę w naukach przyrodniczych i biologicznych.
Aktualne problemy ochrony środowiska związane z działalnością gospodarczą w świetle zasady zrównoważonego rozwoju
Wiodącym problemem prawa ochrony środowiska jest zakres działalności gospodarczej, jaki prawo uznaje za bezpieczny dla środowiska, dla zachowania jego dobrej jakości i równowagi przyrodniczej oraz dla zdrowia obecnych i przyszłych pokoleń. Najogólniej wyznacza go Konstytucja RP w art. 5, który brzmi: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”1.
Dla zdefiniowania bezpiecznego zakresu prowadzenia działalności gospodarczej należy wziąć pod uwagę cechy, które ją ściśle wiążą ze środowiskiem. Będzie to przede wszystkim fakt, że środowisko jest jednocześnie źródłem surowców dla procesów produkcyjnych i miejscem zrzutu odpadów oraz określa działalność gospodarczą i inwestycyjną przestrzennie2. Trafne wydaje się być twierdzenie, że różne podmioty, podejmując i wykonując działalność gospodarczą, ze względu na bezpieczeństwo ekologiczne mogą być w tej działalności ograniczane przez prawo3. Takim ograniczeniom służyć ma m.in. wprowadzona w prawie ochrony środowiska instytucja pozwolenia zintegrowanego na korzystanie ze środowiska. Konieczność podporządkowania działalności poszczególnych przedsiębiorców możliwościom, jakimi dysponuje środowisko, skłoniła ustawodawcę do tego, aby konstruując akty prawne z tego zakresu, wziął pod uwagę względy materialne, jak ograniczoność zasobów i przestrzeni, na których one występują, oraz równie ważne względy niematerialne, jak prawo do życia w środowisku należytej jakości czy prawo przyszłych pokoleń do korzystania ze środowiska4. Wszystkie te zagadnienia zostały poruszone w Konstytucji RP.
Bardziej szczegółowe ograniczenia zasady wolności gospodarczej, w tym z uwagi na ochronę środowiska, wprowadziła swoista „konstytucja działalności gospodarczej”, tj. ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1292)5.
Wszystkie regulacje prawne, bez względu na stopień abstrakcyjności, mają służyć szeroko pojętej ochronie środowiska, którego elementami są: wody, powietrze, klimat, powierzchnia ziemi i kopaliny, świat zwierzęcy, roślinny oraz związane z tym walory estetyczne. Prawo chroni środowisko także przed takimi zjawiskami, jak: hałas, odpady, wibracje, szkodliwe promieniowania, i wieloma zanieczyszczeniami. W szczególności na obszarach prawnej ochrony przyrody oraz w działalności inwestycyjnej, przy konstrukcji i eksploatacji maszyn i urządzeń, przedsiębiorcy podlegają wielu ograniczeniom6. Aby skutecznie chronić środowisko przed różnego rodzaju zagrożeniami wynikającymi z działalności gospodarczej, należy wdrażać „zielone” technologie i innowacje temu służące. Wymienić tu można m.in.: kompleksowe przetwarzanie zasobów i surowców pobranych ze środowiska, produkowanie w sposób materiałooszczędny i energooszczędny, wydalanie zanieczyszczeń w postaci najprościej i najszybciej poddającej się asymilacji w ilościach nieprzekraczających pojemności środowiska, dekoncentrację zakładów produkcyjnych7.
Kolejnym ograniczeniem zasady wolności gospodarczej jest reglamentacja określonych rodzajów działalności gospodarczej. Zezwolenia wymaga działalność gospodarcza związana z wykorzystaniem zasobów środowiska, taka jak: eksploatacja zasobów naturalnych, rybołówstwo morskie, prowadzenie składowisk odpadów komunalnych i promieniotwórczych, a także gospodarcze wykorzystywanie wód. Koncesji wymaga poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie złóż węglowodorów oraz obrót paliwami i energią. Trzeba zaznaczyć, że prowadzenie działalności gospodarczej z uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska nie zawsze wyczerpuje się w przestrzeganiu nawet najlepszej regulacji prawnej. Należy szerzej wprowadzić społeczną odpowiedzialność biznesu (corporate social responsibility, CSR), która obejmuje swoimi standardami dbałość o ochronę środowiska. Nie bez znaczenia jest tu stosunek jednostki do przedmiotowego problemu oraz edukacja i świadomość ekologiczna. Nie zawsze przecież skutek i prowadzenie działalności gospodarczej są zbieżne czasowo i przestrzennie, a zdarza się, że kumulacja skutków w środowisku następuje w dłuższym czasie po zakończeniu działalności gospodarczej. Aby temu zapobiec, regulacje w prawie polskim, europejskim i międzynarodowym wprowadziły zasady: przezorności, prewencji, „zanieczyszczający płaci” oraz zasadę zrównoważonego rozwoju (jako megazasadę). Ta ostatnia zasada funkcjonuje na kilku płaszczyznach: rozwoju gospodarczego, polityki społecznej i ochrony środowiska.
Zasada zrównoważonego rozwoju oznacza też taki rozwój społeczno- gospodarczy, w którym wykorzystywanie nieodnawialnych zasobów środowiska będzie wykazywało tendencję malejącą. Natomiast wykorzystywanie zasobów odnawialnych winno odbywać się z jak najmniejszym obciążeniem środowiska, np. w drodze zmniejszenia zużycia energii na wyprodukowanie jednostki produktu. Ten zaś po wykorzystaniu (zużyciu) powinien nadawać się do dalszego wykorzystania (odzysku), co w konsekwencji ma zmniejszyć obciążenie środowiska masą odpadów przeznaczonych do składowania8.
Z Konstytucji RP i przepisów prawa przedsiębiorców wynika, że możliwe jest wprowadzenie ograniczeń do zasady wolności gospodarczej ze względu na ochronę środowiska naturalnego. Z takimi „ekologicznymi” ograniczeniami przedsiębiorcy mogą mieć do czynienia zarówno już w momencie podejmowania działalności, jak i w trakcie jej prowadzenia9.
Ograniczeniem zasady wolności gospodarczej są zezwolenia na prowadzenie poszczególnych rodzajów działalności, które łączą się bezpośrednio z wykorzystaniem środowiska naturalnego. Dotyczą one: eksploatacji zasobów mineralnych, handlu i wyrobu substancji trujących, rybołówstwa morskiego, działalności opartej na wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii, prowadzenia składowisk odpadów komunalnych i promieniotwórczych oraz gospodarczego korzystania z wód, ochrony roślin uprawnych, prawa łowieckiego, prawa atomowego, odpadów, substancji zubożających warstwę ozonową, organizmów genetycznie zmodyfikowanych, warunków zdrowotnych żywności i żywienia10.
Stawiane wymagania celem uzyskiwania zezwolenia na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej, jak również określenie warunków z tym związanych łączy się z odpowiedzialnością karną dotyczącą prowadzenia tej działalności bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom lub postanowieniom. Dlatego też najczęściej ustawy wprowadzające i normujące zezwolenia zawierają także sankcje karne, w ramach pozakodeksowego prawa karnego.
Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska w Polsce
Konstytucja w każdym systemie prawnym odgrywa szczególną rolę. Określa podstawowe zasady ustrojowe oraz prawa, wolności i obowiązki powszechne i obywatelskie. Konstytucja zawiera również przepisy odnoszące się do ochrony środowiska bezpośrednio i pośrednio11.
Konstytucja RP uchwalona w 1997 r. zawiera pięć przepisów, które dotyczą ochrony środowiska. Są to: art. 5 (proklamujący zasadę zrównoważonego rozwoju, omówiony już wcześniej), art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 74 i art. 86. Umieszczenie ochrony środowiska opartej na zasadzie zrównoważonego rozwoju wśród podstawowych zasad konstytucyjnych winno determinować konkretne kompetencje i zadania organów państwowych, niezależnie od doraźnych tendencji politycznych. Tym samym realizacja ochrony środowiska stała się przedmiotem odpowiedzialności politycznej każdego rządu.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mowa jest o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska. Ograniczenia te nie mogą umniejszać istoty wolności i praw. Dopuszczalność ograniczeń uzależniona jest od spełnienia warunków, o których mowa w tym przepisie, jednakże stanowi on, że każda konstytucyjna wolność i prawo mogą być ograniczone w imię m.in. ochrony środowiska. Przykładem mogą być różne rozwiązania kształtujące treść prawa własności, zwłaszcza nieruchomości gruntowych, przeważnie w sposób uszczuplający zakres dotychczasowych uprawnień właściciela, bądź nakazujące wykonywanie praw podmiotowych z poszanowaniem wymagań ochrony środowiska. Niejednokrotnie zakładają one reglamentację niektórych rodzajów działalności, przede wszystkim gospodarczej, wpływającej na stan środowiska, np. przez koncesjonowanie w zakresie geologii i górnictwa. Takie ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw konstytucyjnych.
W treści art. 68 ust. 4 Konstytucji RP zobowiązano władze publiczne do podejmowania działań mających na celu zwalczanie chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. W świetle tego przepisu ochrona zdrowia jawi się jako jedna z gwarancji prawa do ochrony zdrowia. Obowiązek zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska powinien być realizowany przez władze publiczne zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Zdaniem Bogusława Banaszaka z obowiązków tych nie można wyprowadzić żadnych praw podmiotowych, ale wiążą się one na pewno z ochroną zdrowia przez podejmowanie działań nakierowanych na zwalczanie chorób i zapobieganie im przez redukcję niektórych środowiskowych czynników chorobotwórczych w celu ochrony konstytucyjnej wartości, jaką jest zdrowie jednostek12. Środowisko bez wątpienia wpływa na zdrowie człowieka. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r.13 konstruuje pojęcie zdrowego środowiska jako wartości konstytucyjnej, której realizacji należy podporządkować proces interpretacji konstytucji. W ocenie Trybunału zagadnienie to należy rozważać w kontekście pokrewnych przepisów Konstytucji RP: art. 68 ust. 4, art. 74, 86, a także art. 31 ust. 3.
Ochronie środowiska poświęcony jest cały art. 74 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią obowiązkiem władz publicznych jest prowadzenie takiej polityki, która winna zapewnić bezpieczeństwo ekologiczne zarówno obecnemu pokoleniu, jak i pokoleniu przyszłemu. Interesujący wydaje się ust. 3 tego artykułu: „Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska”.
Przepis ten kreuje podmiotowe prawo do środowiska. W treści art. 74 ust. 4 przyjęto obowiązek wspierania przez władze publiczne działań obywateli podejmowanych na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Ustawodawca wskazał tutaj na obciążający władze publiczne, zarówno rządowe, jak i samorządowe, obowiązek ochrony środowiska skonkretyzowany obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obecnemu i przyszłym pokoleniom oraz obowiązkiem wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. W tym samym przepisie sformułowane zostało prawo podmiotowe, ale nie do korzystania z wartości środowiska naturalnego, jak to było w okresie obowiązywania Konstytucji PRL z 1952 r. (w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizacyjną z 1976 r.), lecz tylko do informacji o stanie i ochronie środowiska. A zatem uważam, że nie ma już prawa podmiotowego do środowiska na poziomie konstytucyjnym, co oceniam negatywnie. Prawo do środowiska może być traktowane jedynie jako refleks obowiązków władz publicznych. Zgodnie z art. 81 Konstytucji RP praw wymienionych w art. 74 można dochodzić w granicach określonych w ustawie.
Natomiast w treści art. 86 Konstytucja RP traktuje ochronę środowiska w kategoriach obowiązku obywatelskiego: „Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez niego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa”. Chodzi o ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, ze zm.). Ustawodawca chciał uregulować kwestie obowiązku ochrony środowiska i odpowiedzialności za jego stan, zwłaszcza jego pogorszenie. Ustanawia on zasadę odpowiedzialności każdego, nie tylko osoby fizycznej, ale i osoby prawnej, i jednostki organizacyjnej, bez względu na to, czy wykonują działalność gospodarczą i jaki ma ona charakter, za pogorszenie środowiska. Brak jednak sprecyzowanych zasad jej ponoszenia, co oznacza, że odpowiedzialność w ujęciu art. 86 Konstytucji RP nie może być rozumiana jako odpowiedzialność autonomiczna. W literaturze spotyka się stanowisko, że treścią tego przepisu jest nie tylko nakaz powstrzymania się od działań mogących szkodzić środowisku, ale także nakaz przeciwdziałania czy zapobiegania szkodliwym wpływom oraz nakaz podejmowania działań mających na celu przywrócenie jakości uszkodzonego środowiska. Ponadto nie można się od niej zwolnić. Tak więc Konstytucja RP dopuszcza szeroki zakres odpowiedzialności ze względu na ogólność i swój podstawowy charakter. Przepis art. 86 Konstytucji RP odsyła do ustawy, co w praktyce oznacza, że odpowiedzialność ta obejmuje zarówno odpowiedzialność na zasadach kodeksu cywilnego, prawa ochrony środowiska, kodeksu karnego oraz kodeksu wykroczeń, jak i odpowiedzialność pracowniczą, administracyjną i odpowiedzialność przewidzianą w innych ustawach, np. w prawie ochrony przyrody, w prawie wodnym.
Oceniając polską regulację konstytucyjną w aspekcie ochrony środowiska, należy stwierdzić, że jest ona bardziej obszerna w porównaniu do dotychczasowych regulacji. Zdecydowanie dominuje w niej przedmiotowe ujęcie ochrony środowiska jako dobra wspólnego, na którego straży ma stać władza publiczna14. W preambule do Konstytucji RP, która mówi: „W trosce o byt i przyszłość naszej Ojczyzny […] zobowiązani, by przekazać następnym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku”, zawarty jest tzw. depozyt międzypokoleniowy. Dorobkiem są elementy materialne i niematerialne, środowisko przyrodnicze i środowisko przekształcone przez człowieka, terytorium, także w ujęciu przestrzennym jako krajobraz. Tak więc w świetle preambuły do
Konstytucji powodem jej uchwalenia stała się również konieczność ochrony środowiska. Idea ta została rozwinięta w kilku artykułach Konstytucji RP, przedstawionych powyże15.
W świetle powyższych informacji o kształcie regulacji prawa ochrony środowiska w Polsce należy dodać, że podstawowym powodem ich wyprowadzenia była transformacja polskiej gospodarki po roku 1990, wdrażająca społeczną gospodarkę rynkową, jak również potrzeba sprostania wyzwaniom XXI w., w tym globalnym zagrożeniom środowiska. Głównym jednak motorem zmian w obszarze ochrony środowiska były polskie aspiracje do członkostwa w Unii Europejskiej.
Zasady ogólne korzystania ze środowiska wywodzące się z Konstytucji RP
Prawo ochrony środowiska uszczegóławia postanowienia Konstytucji RP w zakresie ochrony środowiska i utrzymania bezpieczeństwa ekologicznego. Wprowadza jako zasadę ogólną powszechne korzystanie ze środowiska (art. 4 p.o.ś.). Przysługuje ono z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia specjalnych instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu. Inne korzystanie obwarowane jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia. Pozwolenie to ustala w szczególności zakres i warunki tego korzystania i musi być wydane przez właściwy organ jako decyzja administracyjna.
Powszechne korzystanie ze środowiska jest uprawnieniem każdego, niekoniecznie obywatela polskiego, ale również cudzoziemca, wynikającym z mocy samego prawa i niewymagającym żadnej decyzji administracyjnej do korzystania z walorów środowiska Polski. W świetle powyższego należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził jako zasadę trzy rodzaje korzystania ze środowiska: powszechne, zwykłe oraz szczególne po uzyskaniu pozwolenia. To ostatnie jest adresowane przede wszystkim do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, która kreuje i stwarza globalne problemy środowiska związane z zanieczyszczeniami, odpadami oraz gospodarką surowcami.
Kolejną zasadą jest ochrona środowiska jako całości, zintegrowana i kompleksowa. W art. 5 p.o.ś. stanowi się, że ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony elementów pozostałych.
Zasada prewencji została wyrażona w art. 6 p.o.ś., gdzie mowa o tym, że każdy, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest zobowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Zasada prewencji koreluje z zasadą przezorności, gdyż każdy, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie nie jest jeszcze rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (art. 6 p.o.ś.).
W zasadzie przezorności chodzi o zwiększony stopień prewencji. Trudna do ustalenia jest dolna granica tej przezorności, gdyż wszystkich niebezpieczeństw wyeliminować nie można, ponieważ przy danym stanie wiedzy trudno je przewidzieć. Zasady prewencji i przezorności mają charakter uniwersalny. Mają przede wszystkim znaczenie dla formułowania polityki ochrony środowiska i jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stosowania prawa. Występują one w międzynarodowym prawie środowiska oraz w europejskim prawie środowiska.
Ważną zasadą jest zasada „zanieczyszczający płaci” stanowiąca, że kto powoduje zanieczyszczenia środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Także ten, kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu, czyli koszty środków prewencyjnych.
Do nowych ważnych zasad wywodzących się z prawa europejskiego należy zasada uspołecznienia procesu decyzyjnego w dziedzinie ochrony środowiska. Każdy, oczywiście w przypadkach określonych w ustawie, ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska lub przyjęcia projektu polityki, strategii planu lub programu rozwoju i restrukturyzacji oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Z zasadą tą wiąże się prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Przedstawione zasady, wywodzące się z Konstytucji RP, są traktowane jako zbiór dyrektyw postępowania mających na celu ochronę środowiska i obowiązują wszystkich korzystających ze środowiska, w tym oczywiście podmioty prowadzące działalność gospodarczą16. Mają one zagwarantowane ustawowo prawo korzystania ze środowiska. Gdyby ustawa wprowadziła prawo do korzystania ze zdrowego środowiska, to powstałby problem, kto jest adresatem obowiązku wynikającego z tego prawa. Od kogo obywatel może domagać się zapewnienia, by środowisko było zdrowe? Z przepisów nie wynika taka sytuacja, by adresatem tego potencjalnego prawa było państwo i to do jego obowiązków należało zapewnienie, by środowisko było przyjazne dla człowieka, tak by mógł on korzystać z jego walorów.
W państwach o gospodarce rynkowej przepisy prawne z zakresu ochrony środowiska zajmują wysoką pozycję w hierarchii przepisów regulujących życie społeczno-gospodarcze, a ich źródłem są konstytucyjne podstawy ochrony środowiska. Gospodarka rynkowa nie zapewnia ochrony środowiska opartej na własnych mechanizmach. Ochrona ta jest wymuszona przez prawo i aktywność obywateli. Ochrona środowiska w pierwszym rzędzie jest przedmiotem przepisów prawa publicznego, a dopiero w dalszej kolejności prawa prywatnego.
Wynika to z rangi i zasięgu problematyki środowiskowej, socjologicznej i ekologicznej, które można podzielić na problematykę lokalną, regionalną i międzynarodową.
Problematyka lokalna związana jest głównie z funkcjonowaniem osiedli ludzkich, dotyczy np. odpadów komunalnych, prawnych form obiektowej ochrony przyrody. Problematyka regionalna, zwana niekiedy terytorialną, obejmuje obszary lądowe wraz z wodami morskimi podlegającymi jurysdykcji państwa nadbrzeżnego. Jako przykład można tu podać ochronę różnorodności biologicznej, obszary Natura 200017. Problematyka międzynarodowa koncentrująca się na globalnych problemach ochrony środowiska dotyczy obecnie głównie ochrony bioróżnorodności, klimatu, krajobrazu, pustynnienia, ochrony mórz przed zanieczyszczeniem, produkcji energii ze źródeł odnawialnych, walki z odpadami.
Zagadnienia z zakresu problematyki lokalnej i regionalnej obejmujące: wody, grunty, lasy, przyrodę żywą i nieożywioną, rozwiązywane są przez poszczególne państwa i ich ustawodawstwo wewnętrzne należące głównie do prawa administracyjnego. Oparte jest ono na dwóch kryteriach: realizacji interesu publicznego i stosunków hierarchicznie podporządkowanych. Natomiast problematyka globalna, należąca również do prawa publicznego, jest rozwiązywana w drodze międzynarodowych umów pomiędzy państwami oraz uchwał organizacji międzynarodowych. Powyższy podział, jakkolwiek klarowny z punktu widzenia kryterium regulacji prawnej, w rzeczywistości nie jest taki oczywisty18. Jak pokazała to katastrofa jądrowa w Czarnobylu, a niedawno także w Fukushimie, problemy lokalne w jednym państwie mogą bowiem, w związku z różnymi interakcjami środowiskowymi, przeistoczyć się w problemy regionalne czy międzynarodowe. Okazuje się, że działania jednego państwa, nawet jeżeli są prowadzone w obrębie jego jurysdykcji krajowej, mogą wywołać szkodliwe następstwa na terytoriach innych państw lub obszarach międzynarodowych. Powstające, wydawałoby się, jednostkowo i w sposób ograniczony szkody ekologiczne19, jak np. spalanie czy emisja gazów, po pewnym czasie kumulują się, prowadząc do globalnych skutków w postaci efektu cieplarnianego, z którym walczy cały świat. Zagadnienia ochrony środowiska są wszechobecne we współczesnym świecie. Dotyczą one nie tylko mórz i oceanów, ale również ochrony powietrza, warstwy ozonowej, krajobrazu, lasów i klimatu. Rozszerza się lista tych zagadnień i wraz z nimi wzrasta liczba regulacji prawnych. Konstytucja RP tworzy podstawy i ramy prawne dla efektywnej ochrony środowiska w Polsce, która jest zgodna z trendami panującymi na świecie.
Próbą rozwiązania globalnych problemów ochrony środowiska było przyjęcie na 72. sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ w 2017 r. przywoływanego już wcześniej projektu Globalnego Paktu na rzecz Środowiska, gdzie proponuje się 21 zasad ochrony środowiska. Wiele z tych zasad jest już obecnych w Konstytucji RP: zasada zrównoważonego rozwoju, zasada powszechnego korzystania ze środowiska, zasada zintegrowanej ochrony środowiska, zasada prewencji, zasada przezorności, zasada „zanieczyszczający płaci”, zasada udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, prawo do informacji o środowisku.
___________________________________
1 Zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 74–75; K. Szuma, Prawo ochrony środowiska. Zarys wykładu. Wybór materiałów, tez orzeczeń sądów, kazusów oraz tekstów, Warszawa 2013; Wybrane zagadnienia prawnej ochrony środowiska, red. J. Boć, Warszawa 2013.
2 D. Trzcińska, J. Kierzkowska, Bezpieczeństwo ekologiczne w realizacji zadań publicznych, Warszawa 2020. Zob. również Polityka surowcowa państwa. Projekt, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2018, s. 61; J. Machowski, Problemy prawne ochrony środowiska, Warszawa 2000, s. 141; Prawne aspekty interwencjonizmu w gospodarce i środowisku, red. J. Ciechanowicz-McLean, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2009, t. 22, s. 97–110; Podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej a ochrona środowiska. Między teorią a praktyką, red. J. Ciechanowicz-McLean, J. Olszewski, Rzeszów 2017; C. Kosikowski, Współczesny interwencjonizm, Warszawa 2018, s. 371–409.
3 Zob. P. Korzeniowski, Bezpieczeństwo ekologiczne jako instytucja prawna ochrony środowiska, Łódź 2012; J. Ciechanowicz-McLean, Ochrona środowiska…
4 A. Dobaczewska, A. Powałowski, H. Wolska, Nowe prawo dla przedsiębiorców, Warszawa 2018; M. Król, Ochrona środowiska…, s. 451–469.
5 Zob. M. Szydło, Wolność działalności gospodarczej jako prawo podstawowe, Bydgoszcz–Wrocław 2011, s. 74–92.
6 D. Trzcińska, Prawo planowania…; Pozakodeksowe przestępstwa przeciwko zasobom przyrody i środowiska. Komentarz, red. M. Mozgawa, Warszawa 2017, s. 363–373.
7 B. Poskrobko, T. Poskrobko, Zarządzanie środowiskiem w Polsce, Warszawa 2012.
8 Zob. A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2002, s. 32; H. Lisicka, Koncepcja zrównoważonego rozwoju podstawą polityki przemysłowej i ochrony środowiska, „Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka” 1998, nr 1; Z. Bukowski, Zasada zrównoważonego rozwoju w systemie prawa, Toruń 2010; idem, Prawo gospodarki odpadami, Poznań 2014; K. Równy, Ku międzynarodowemu i porównawczemu prawu zrównoważonego rozwoju w ochronie środowiska (wybór opracowań), Warszawa 2010.
9 W.J. Katner, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, Warszawa 2003, s. 67: „Odwołanie się w art. 9 ustawy do obowiązku przestrzegania przepisów chroniących środowisko przez przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą ma na celu uzmysłowienie mu wagi ochrony środowiska przy realizowaniu zasady wolności gospodarczej nawet tam, gdzie nie ma przepisów reglamentujących konkretną działalność przedsiębiorców (patrz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska)”.
10 Zob. M.A. Waligórski, Koncesje. Zezwolenia i licencje w polskim administracyjnym prawie gospodarczym, Poznań 2012; M. Richert, Środowisko naturalne w procesie inwestycyjnym i działalności gospodarczej. Wymagania, procedury, wdrażanie, Gdańsk 2002, s. 7; C. Kosikowski, Koncesje i zezwolenia na działalność gospodarczą, Warszawa 2002, s. 138–143.
11 Z. Bukowski, Konstytucyjne podstawy obowiązków państwa w zakresie ochrony środowiska, „Prawo i Środowisko” 2002, nr 4, s. 63; T. Hayward, Constitutional Environmental Rights… – zob. Wstęp.
12 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…
13 Wyrok TK z dnia 13 maja 2009 r., Kp 2/09, OTK ZU 2009, nr 5A, poz. 66.
14 Zob. J. Ciechanowicz, L. Mering, Ochrona środowiska w Konstytucji RP [w:] Konstytucja RP z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999; M. Mazurkiewicz, Regulacja konstytucyjna ochrony środowiska w Polsce, „Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka” 1997, nr 2; J. Ciechanowicz-McLean, P. Dembicki [w:] Ankieta konstytucyjna 2017 rozpisana przez Prawo i Sprawiedliwość w dwudziestolecie uchwalenia Konstytucji RP, red. A. Łabno, B. Banaszak, B. Szmulik, Warszawa 2018, s. 69–89.
15 Zob. J. Sommer, Prawo ochrony środowiska w systemie prawa polskiego, „Studia Prawnicze” 2001, nr 3–4, s. 283–307; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016; W. Radecki, Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska, Warszawa 2002.
16 Zob. P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 48–116; N. Leśniak, Obowiązki państwa w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego, https://repozytorium.uni.wroc.pl/dlibra/publication/53072/edition/53685?language=pl [dostęp: 16.11
17 Zob. Prawo ochrony różnorodności biologicznej, red. M. Górski, J. Miłkowska-Rębowska, Warszawa 2013; Rola sądów i trybunałów w ochronie środowiska, red. J. Rotko, Warszawa 2016, s. 337–813; A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, czeskim i słowackim, Warszawa 2017.
18 Zob. J. Ciechanowicz-McLean, Prawo ochrony klimatu, Powszechne Wydawnictwo Prawnicze, 2017.
19 Zob. B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Warszawa 2008; R. Mikosz, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone ruchem zakładu górniczego, Warszawa 2006.
Niniejszy tekst pochodzi z monografii autorstwa Janiny Ciechanowicz-McLean, Globalne prawo środowiska. Podstawowe zagadnienia, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego 2021
