Zmiana przeznaczenia nieruchomości na cele nieleśne w konsekwencji zmiany granic i powierzchni lasów na etapie ustalania uproszczonego planu urządzenia lasu

1. Definicja lasu

Nie wdając się w analizy przyrodnicze dotyczące pojęcia lasu, w niniejszym artykule uwzględniona zostanie definicja legalna, wynikająca z art. 3 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Interpretacja takiej definicji lasu spowodowała spór w doktrynie i judykaturze w kwestii czy przy określaniu nieruchomości jako las zawsze mają zastosowanie przesłanki wskazane w art. 3 ust. 1 lit. a-c ustawy o lasach, czy też te przesłanki są brane pod uwagę dopiero wówczas, gdy grunt będący lasem jest przejściowo pozbawiony drzew, krzewów oraz runa leśnego.

Podstawą pierwszego poglądu jest orzeczenie Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2009 r.², w którym wskazał on, że: „W świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej”.

Pogląd ten należy jednak uznać za błędny i nieprzekonujący, a podjęta próba wykładni a contrario jest jedynie pozornie poprawna. Po pierwsze, wyodrębnienie w ramach art. 3 pkt 1 ustawy o lasach dwóch norm nie znajduje uzasadnienia językowego oraz systemowego, stanowi nieprawidłową wykładnię i podkreśla, że las w znaczeniu normatywnym pozostaje lasem także wtedy, gdy stanowiący go grunt został przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, ponieważ istnieje możliwość (a w istocie obowiązek) jego odtworzenia, a taka wykładnia lasu nie uwzględnia całej treści art. 3 ustawy o lasach, a w szczególności przepisów znajdujących się w art. 3 pkt 1 lit. a, b oraz c, co stanowi istotne naruszenie zakazu per non est, ponieważ w dużej liczbie przypadków czyni zbędną integralną część normy prawnej³. Po drugie, pogląd ten pomija treść przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy o lasach, który definiuje czym jest gospodarka leśna będąca de facto pojęciem tożsamym z pojęciem produkcji leśnej⁴, a więc nie jest tak, że jest to pojęcie niedookreślone i nie ma jego legalnej definicji uniemożliwiającej ustalenie statutu nieruchomości jako leśnej lub nie, nawet w przypadku przejściowego braku zalesienia.

Drugi pogląd, utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego⁵, prawidłowo dekoduje normę prawną wynikającą z art. 3 ust. 1 wskazując, że aby mówić o lesie, musi on spełniać kryterium przestrzenne oraz kryterium przyrodnicze, a dodatkowo jeszcze przesłankę wskazaną w podpunktach a), b) lub c).

2. Uproszczony plan urządzenia lasu i jego znaczenie

Jak wskazuje J. Chmielewski⁶: „uproszczone plany urządzenia lasów nie stanowią wyłącznie aktów prawa wewnętrznego (wprowadzają bowiem obowiązki względem właścicieli lasów), ale jednocześnie nie zaliczają się – przez wzgląd na regulacje konstytucyjne i brak odnośnych unormowań ustawowych – do aktów prawa miejscowego, obowiązującego erga omnes na terenie objętym ustaleniami planów. W konsekwencji [...] należy zaliczyć je do pogranicza: sfery wewnętrznej oraz zewnętrznej działania administracji; stanowienia i stosowania prawa, jak również pogranicza działań prawnych oraz faktycznych administracji publicznej. Należy opowiedzieć się za poglądem, zgodnie z którym zatwierdzenie takiego planu jest aktem z zakresu administracji publicznej, podejmowanym w postępowaniu niesformalizowanym (pozajurysdykcyjnym), niebędącym decyzją administracyjną ani postanowieniem, który może być poddany – po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa – kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi⁷)”. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7) ustawy o lasach, UPUL opracowywany jest dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej.

W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o lasach, uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty, wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Z kolei przepis § 1 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu⁸ określa, że UPUL i inwentaryzację lasu sporządza się na okres 10 lat.

Projekt UPUL wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu tego projektu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że UPUL będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu UPUL, zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w kwestii uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. W przypadku złożenia wniosku o zmianę granic lasu w UPUL i w konsekwencji ustalenia, że dany grunt nie jest lasem, organy administracji publicznej najczęściej twierdzą, że zgodnie z ewidencją gruntów jest to las, a w procedurze ustalania UPUL nie ma możliwości dokonywania zmian polegających de facto na pozostawieniu poza granicami UPUL gruntu z uwagi na to, że nie jest lasem.

Objęcie UPUL danej nieruchomości powoduje szereg konsekwencji w postaci obowiązków właścicieli lasów, jakie nakłada na nich ustawa o lasach, a także – w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – brak możliwości zabudowy takiej nieruchomości, nawet jeżeli znajduje się na terenie miasta, czy terenie znacząco zurbanizowanym.

Wskazać należy, że fakt, iż nieruchomość gruntowa została sklasyfikowana jako las w ewidencji gruntów, nie oznacza, że taka okoliczność nie może zostać zakwestionowana w ramach ustalania UPUL. Jak bowiem wynika z przepisów art. 20 ust. 3a oraz art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne⁹ (dalej: p.g.k.) w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach – ewidencja potwierdza stan nieruchomości określony bądź ustalony m.in. w oparciu o przepisy ustawy o lasach, a nie na odwrót. Ewidencja gruntów nie ustala sama ze swej istoty stanu faktycznego nieruchomości, w tym jej zaklasyfikowania jako las bądź też nie. Status leśny nieruchomości jest wynikiem ustaleń UPUL.

Powyższa kwestia została wyczerpująco i trafnie wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych, np.:

1) w wyroku WSA w Olszynie z 25 września 2018 r.¹⁰: „Dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las” (…) „Choć organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków są związane zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu, to w ramach prowadzonego postępowania ewidencyjnego nie są uprawnione do dokonywania oceny prawidłowości zawartych w tym planie zapisów, czy też inicjowania postępowania zmierzającego do jego zmiany”;

2) w wyroku WSA w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2015 r.¹¹: „Stosownie do treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Skutkuje to tym, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te mianowicie nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów”;

3) w wyroku NSA z 22 lutego 2012 r.¹²: „Dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las” – z tego orzeczenia wynika także możliwość zmiany UPUL;

4) w wyroku WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2017 r.¹³: „W toku postępowania w sprawie urządzenia planu lasu możliwe jest zakwestionowanie wpisu ewidencji gruntów”.

Zatem to nie wpis w ewidencji gruntów przesądza o stanie faktycznym danej nieruchomości, w szczególności w przypadku lasów to przepisy ustawy o lasach mają prymat. Jak wskazuje WSA w Krakowie w wyroku z 4 grudnia 2019 r.¹⁴: „Oznacza to, że określenie lasu na gruncie ustawy o lasach, udokumentowane zapisami w UPUL, wyprzedza wpis w ewidencji gruntów, który jest tylko deklaratoryjny. Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzania lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z 1991 r. o lasach)”¹⁵.

W zakresie ustalenia stanu faktycznego nieruchomości zakwalifikowanej dotychczas jako las, konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego, pozwalającego na ustalenie czy faktycznie na nieruchomości objętej UPUL występuje las i dokładnie na jakiej rzeczywiście powierzchni przy uwzględnieniu kryterium powierzchniowego, przyrodniczego i przeznaczenia, tj. na podstawie przepisów art. 3 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy o lasach. Nie bez powodu ustawodawca nakazał sporządzanie uproszczonych planów urządzenia lasów w okresach co 10 lat. Zakładając działania racjonalnego ustawodawcy – celem UPUL jest okresowa weryfikacja stanu faktycznego na danej nieruchomości, dotychczas zakwalifikowanej jako las.

Powyższe ustalenia mają niezwykle doniosłe skutki prawne, w szczególności dla właścicieli nieruchomości zakwalifikowanych jako las w zakresie ich praw i obowiązków związanych z charakterem posiadanej nieruchomości będącej w rzeczywistości lasem lub nie (w całości albo też tylko w części).

3. Możliwość zmiany w zakresie statusu nieruchomości leśnej w UPUL

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wwyroku z 6 marca 2019 r.¹⁶, że: „Zdaniem NSA, w świetle przytoczonych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las (Ls) – por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r.¹⁷. Inaczej ujmując, wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu¹⁸. Również w wyroku z 21 września 2017 r.¹⁹ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów”. W sprawie rozpatrywanej przez NSA²⁰ wskazano, iż: „Uwzględniając powyższe należy wyjaśnić, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Tym samym plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa Z., zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z (...) lutego 2011 r. (k. 74 akt administracyjnych) jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem”.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 maja 2018 r.²¹: „Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Tym samym plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem”; a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 16 lutego 2012 r.²²: „Plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic ipowierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem”.

Zatem w postępowaniu dotyczącym projektu UPUL albo zmiany obowiązującego UPUL, powinno zostać uznane za dopuszczalne dokonanie zmian w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, m.in. w zakresie objęcia lub też nie granicą lasu danej nieruchomości i tym samym podstawy określenia jej statusu jako leśnej bądź też nie.

Na szczególną uwagę zasługuje następujące, niezwykle trafne orzeczenie WSA w Krakowie z 4 grudnia 2019 r.²³, odnoszące się do możliwości zmiany statusu dotychczasowej nieruchomości leśnej i konieczności respektowania zasady legalizmu w zakresie ustaleń w przygotowywanym UPUL co do stanu faktycznego nieruchomości posiadającej dotychczas status lasu: „Rozpocząć należy od stwierdzenia, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o lasach – plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest m.in. (…) dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych – na zlecenie starosty (…). Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków.

Oczywiste jest, że przy zastosowaniu tego przepisu, statuującego całą procedurę UPUL, należy brać pod uwagę definicję lasu zawartą w ustawie o lasach (cyt. wyżej art. 3). Jak wynika z powyższego, las musi spełniać kryterium przestrzenne oraz kryterium przyrodnicze, a dodatkowo jeszcze przesłankę wskazaną w podpunktach a), b) lub c). „Definicja lasu pozostaje bez związku z pojęciem nieruchomości gruntowej oraz uprawnień majątkowych, przysługujących do tej nieruchomości. Zpunktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy z 1991 r. o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy” (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2015 r.²⁴). Odrębnie wskazano w przepisie (ust. 2), że może to być też grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywanie dla potrzeb gospodarki leśnej w sposób wskazany w przepisie.

Dalej w tym wyroku WSA w Krakowie stwierdza się: „należy wskazać na pewną kolejność, związaną z zapisami w ewidencji gruntów. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 2 pkt 3a p.g.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów o ewidencji gruntów. Oznacza to, że określenie lasu na gruncie ustawy o lasach, udokumentowane zapisami w UPUL, wyprzedza wpis w ewidencji gruntów, który jest tylko deklaratoryjny. Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzania lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach)”²⁵.

W omawianym wyroku wskazuje się następnie: „Mając powyższą kolejność na uwadze, należy w oderwaniu od ewidencji rozważyć poszczególne kryteria – powierzchniowe i przyrodnicze, a następnie dołączyć do nich kryterium przeznaczenia. Albowiem nie wynika z ustaleń organów, aby teren ten stanowił rezerwat przyrody, wchodził w skład parku narodowego (podpunkt b) względnie był wpisany do rejestru zabytków (podpunkt c). Pozostaje zatem kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej (podpunkt a). (…). Poza kryterium przestrzennym i przyrodniczym pozostaje do oceny stan faktyczny związany z przeznaczeniem do produkcji leśnej. Jak to już na wstępie wskazano, określenie tego elementu nie może być związane z zapisami w ewidencji gruntów, albowiem najpierw ustala się uproszczony plan urządzenia lasu, a dopiero potem następuje właściwy wpis do ewidencji. Produkcja jest to zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury (Słownik PWN, Lex/el.). Wobec tego produkcja leśna będzie miała na celu wytwarzanie produktów lasu. Przeznaczenie do produkcji leśnej jest zatem związane z wykorzystywaniem lub możliwością wykorzystania lasu w zakresie wszystkich jego zasobów dla celów gospodarczych człowieka. Jest to przeznaczenie do wytwarzania w lasach produktów wyjściowych działalności leśnej, z wyłączeniem produktów wytwarzanych w lasach, będących rezerwatami przyrody lub w lasach, wpisanych do rejestru zabytków. Takie przeznaczenie można ustalić w drodze stwierdzenia stanu prawnego, poprzez ustalenie, jakie przeznaczenie gruntu określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku tego planu, ustaleń należy dokonać, czyniąc odpowiednie obserwacje na gruncie. Trzeba zatem stwierdzić, czy na gruncie występuje las w znaczeniu powierzchniowym i przyrodniczym i czy jest lub może być przeznaczony do produkcji leśnej. Pamiętać przy tym należy, że produkcję leśną cechuje wielkoobszarowość, wielofunkcyjność, długi cykl produkcji, uzależnienie od otoczenia, nierozerwalność produktu i środka produkcji, niejednorodność produktu (tak M. Orzechowski, Podstawy produkcji leśnej, publ. Lex/el.)”.

Powyższe orzeczenie kompleksowo i niewątpliwie trafnie ujmuje tematykę sprowadzającą się do rozstrzygnięcia kwestii czy na podstawie aktualnego w dacie sporządzania UPUL stanu faktycznego oraz mających do niego zastosowanie przepisów prawa możliwe jest określenie w UPUL innych niż dotychczasowe cech i granic lasu. Otóż analiza przepisów i przyjęcie działania racjonalnego ustawodawcy, który stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o lasach nakazuje przygotowywanie planów urządzenia lasów przekonuje, że jest to możliwe. Konieczne jest przy tym przede wszystkim ustalenie czy rzeczywiście przedmiotowa nieruchomość jest lasem – w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach.

Jak zostało to już wykazane wcześniej w tym artykule, pomimo pewnych rozbieżności, jakie pojawiły się w judykaturze w zakresie interpretacji pojęcia lasu w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o lasach – można stwierdzić, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego doprowadziło do ujednolicenia rozumienia tego pojęcia i obecnie nie powinno budzić wątpliwości, że: „grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha) lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej) bądź jednej z pozostałych przesłanek – grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub grunt wpisany do rejestru zabytków – tak stwierdził NSA w jednym z najnowszych orzeczeń, t.j. wyroku z 23 kwietnia 2020 r.²⁶. Podobnie wskazał WSA we Wrocławiu, również w jednym z nowszych orzeczeń w tym zakresie, tj. wyroku z 4 lutego 2020 r.²⁷: „Trzy kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o lesie w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Kryterium dodatkowe związania z gospodarką leśną występuje dopiero w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach”.

Należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe stanowisko judykatury, że przy ustalaniu UPUL trzeba przede wszystkim przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy rzeczywiście nieruchomość stanowi las w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach. Gdyby okazało się, że dana nieruchomość nie jest jednak lasem, to wydaje się, że powinna wówczas zostać uwzględniona w wykazie rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 4 lit c) Rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu.

4. Poglądy odmienne – brak możliwości zmiany statusu nieruchomości leśnej de facto w konsekwencji wyłączenia z UPUL

Znaczna liczba organów administracji publicznej (co do zasady starostowie) co najmniej niechętnie odnosi się do wniosków dotyczących zmian UPUL, zmierzających czy to do nieobejmowania UPUL nieruchomości jako nieleśnej czy to do zmniejszenia powierzchni stanowiącej las w rozumieniu oczywiście art. 3 ust. 1 ustawy o lasach. U podstaw takiego działania organów leży m.in. przekonanie, że jedyną możliwością zmiany charakteru gruntu z leśnego na nieleśny (niniejsze opracowanie nie dotyczy postępowania, o którym stanowi art. 13 ust. 2 ustawy o lasach) jest wdrożenie procedury, o której mowa w art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych²⁸ (dalej: u.o.g.r.l.) czyli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, która możliwa jest jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji organy administracji publicznej stoją na stanowisku, że nie jest możliwa zmiana UPUL skutkująca de facto „wyjęciem” nieruchomości spod rygorów ustawy o lasach i leśnego przeznaczenia nieruchomości, a jedyną możliwością mogącą dać taki efekt jest procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, zgodnie z treścią przywołanego powyżej art. 7 ust. 3 i 3a u.o.g.r.l., wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wymaga uzyskania zgody właściwego Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, a stroną w takim postępowaniu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Powyższe oznacza, że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w trybie art. 7 u.o.g.r.l. może być prowadzona w nieokreślonym czasie i co do zasady bez wpływu właściciela nieruchomości na podjęcie lub też nie działań przez organy. W ślad za tym właściciel nieruchomości leśnej, która jego zdaniem nie powinna być określana jako las, nie ma żadnego wpływu na dobrą bądź złą wolę organu administracji publicznej na szczeblu gminnym na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mógłby ewentualnie przyczynić się do wyłączenia nieruchomości spod działania UPUL wkonsekwencji zmiany też jej charakteru.

Niemniej jednak należy podkreślić, że przywołane powyżej postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w trybie art. 7 u.o.g.r.l. dotyczy właśnie gruntów leśnych i nie może być argumentem organów administracji publicznej w sprawach uchwalenia bądź zmiany UPUL – gdzie kwestionowane jest dotychczasowe ustalenie, że dana nieruchomość jest faktycznie lasem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach.

Okazuje się zatem, że procedura dotycząca UPUL, w szczególności w zakresie rozstrzygania wniosków i zastrzeżeń do UPUL w kwestii objęcia czy też granic lasu na danej nieruchomości ma charakter wyjątkowy i pierwotny w stosunku do innych postępowań, a następnie także wpisów w ewidencji, bowiem determinuje to czy w ogóle mamy do czynienia z lasem w ujęciu legalnym. Co więcej, to właśnie w procedurze dotyczącej uchwalenia czy zmian UPUL przewidziane są instrumenty dla właścicieli nieruchomości, dające im realny wpływ na dokonanie faktycznych i rzeczywistych ustaleń faktycznych dotyczących nieruchomości – przekładających się następnie na rozstrzygnięcia prawne w postaci przyjętego UPUL, w tym możliwość zaskarżania zarówno nieuwzględnienia uwag i zastrzeżeń do UPUL, jak też następnie samego UPUL.

W konsekwencji – stanowisko organów administracji publicznej co do zasady na poziomie starosty, że nie jest możliwa taka zmiana UPUL, która powodowałaby w kolejnych krokach zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny, albowiem do tego przewidziany jest wyłącznie tryb z art. 7 u.o.g.r.l. – jest nieprawidłowe i nie powinno stanowić żadnego argumentu przy rozpatrywaniu uwag do UPUL.

5. Podsumowanie

W świetle najnowszego orzecznictwa dotyczącego poszczególnych regulacji ustawy o lasach należy przyjąć, że w postępowaniu dotyczącym projektu UPUL i jego przyjęcia, jak najbardziej możliwe i zasadne jest kwestionowanie przez właścicieli nieruchomości sklasyfikowanych jako leśne objęcia ich UPUL z uwagi na fakt, że nieruchomości takie nie są faktycznie lasem w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach. Ostateczne ustalenie, czy dana nieruchomość jest faktycznie lasem wymaga szczegółowego przeanalizowania stanu faktycznego danej sprawy i oceny, czy spełnione są kryteria powierzchni, przyrodnicze i przeznaczenia. Wbrew pozorom ustalenie, że nieruchomość faktycznie nie jest lasem w ujęciu legalnym nie jest procedurą łatwą, biorąc pod uwagę, że nawet teren tymczasowo pozbawiony roślinności leśnej nadal pozostaje lasem, ponieważ istnieje obowiązek po stronie właścicieli lasu do jego odnowienia bądź przebudowy drzewostanu, zgodnie z zasadą trwałości utrzymania lasów, wynikającą z art. 8 ustawy o lasach, a fakt, że właściciel lasu nie zamierza prowadzić produkcji leśnej (art. 3 ust. 1 lit. a ustawy o lasach) nie przesądza o tym, że faktycznie taka produkcja nie może być prowadzona. Niemniej jednak należy podejmować próby zmiany UPUL w sytuacji, gdy jest to w interesie właściciela nieruchomości i możliwe będzie wykazanie, że nieruchomość faktycznie nie jest lasem w ujęciu legalnym.

_________________________________________________

1 T.j. Dz.U. 2020 poz. 6.

2 Sygn. akt IV CSK 353/08.

3 J. Chmielewski, Pojęcie lasu w ustawie o lasach – próba konceptualizacji, „Przegląd Prawa Publicznego” 3/2019.

4 Tak WSA w Poznaniu w wyroku z 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 521/19.

5 Wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1983/11; wyrok NSA z 2 października 2015 r.; sygn. II OSK 308/14; wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1523/15; wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r.; sygn. II OSK 3027/15; wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 422/18.

6 J. Chmielewski, Z problematyki aktów planistycznych w prawie administracyjnym na przykładzie planów i uproszczonych planów urządzenia lasów, opublikowano: ST 2016/10/51-63.

7 T.j. Dz.U. 2019 poz. 2325.

8 Dz.U. 2012 poz. 1302.

9 T.j. Dz.U. 2020 poz. 286.

10 Sygn. akt II SA/Ol 351/18.

11 Sygn. akt II SA/Bd 25/15.

12 Sygn. akt I OSK 355/11.

13 Sygn. akt II SA/Łd 175/17.

14 Sygn. akt II SA/Kr 1114/19.

15 Por. wyrok NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1077/07, LEX nr 496231, wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 903/07, LEX nr 565817, wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 472/17, LEX nr 2365307; por. też wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 351/18, LEX nr 2562293, wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1240/10, LEX nr 1082594, wyrok WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 382/10, LEX nr 753957.

16 Sygn. akt I OSK 997/17.

17 Sygn. akt I OSK 355/11.

18 Wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 846/07.

19 Sygn. akt I OSK 472/17.

20 Tamże.

21 Sygn. akt IV SA/Wa 859/18.

22 Sygn. akt II SA/Ol 5/12.

23 Sygn. akt II SA/Kr 1114/19.

24 Sygn. akt II OSK 308/14, LEX nr 2002652.

25 Wyrok NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1077/07, LEX nr 496231, wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 903/07, LEX nr 565817, wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 472/17, LEX nr 2365307, por. też wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 351/18, LEX nr 2562293, wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1240/10, LEX nr 1082594, wyrok WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 382/10, LEX nr 753957.

26 Sygn. akt II OSK 1006/19.

27 Sygn. akt II SA/Wr 763/19.

28 T.j. Dz.U. 2017 poz. 1161.